Aspectos Regulatórios do serviço de transporte remunerado de passageiros por motocicletas
Recentemente teci breves comentários sobre a medida adotada pela gestão da cidade de São Paulo em requisitar a suspensão da atividade de transporte remunerado da Uber via motocicletas (“Uber Moto”), uma vez que, na visão da Prefeitura, o serviço carece de regulamentação - medida semelhante havia sido promovida pela Prefeitura do Rio de Janeiro, porém o presente artigo será desenvolvido sob a ótica da capital paulista.
A situação ficou ainda mais delicada após pronunciamento do Prefeito de São Paulo, Ricardo Nunes (MDB) [1]: “Eu não quero guerra com eles [Uber], mas se eles querem guerra, vão ter.” Segundo o Prefeito, a preocupação da gestão municipal é que a atividade ainda carece de um plano de segurança, não sendo possível aferir a repercussão na questão de geração de acidentes.
Por outro lado, a Uber sustenta que a atividade está regulamentada sob a inteligência da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587/2012, alterada pela Lei nº 13.640/2018), que estabelece a figura do “transporte remunerado privado individual de passageiros” sem fazer qualquer distinção ou restrição quanto à espécie de veículo que pode ser utilizado para a prestação do serviço.
Pois bem. A observação regulatória é que existe legislação regulamentando o serviço de transporte remunerado privado de passageiros, sendo este, portanto, o ponto de partida para uma análise sobre a conformidade normativa. A própria lei tem como fundamento o livre exercício do trabalho e a livre iniciativa, atendidas as condições legais, preceitos entabulados no artigo 5º, inciso XIII, e no artigo 170, parágrafo único, da Constituição Federal – valores que são, também, fundamentos da República Federativa do Brasil, vide artigo 1º, IV, da Constituição Federal.
A esse respeito, o Supremo Tribunal Federal já proferiu que a “Constituição impõe ao regulador, mesmo na tarefa de ordenação das cidades, a opção pela medida que não exerça restrições injustificáveis às liberdades fundamentais de iniciativa e de exercício profissional (art. 1º, IV, e 170; art. 5º, XIII, CRFB), sendo inequívoco que a necessidade de aperfeiçoar o uso das vias públicas não autoriza a criação de um oligopólio prejudicial a consumidores e potenciais prestadores de serviço no certo [...]” (ADPF 449).
Destarte, é juridicamente adequado que a edição de uma lei defina as condições, os limites e demais contornos para o exercício da atividade, contudo a mera proibição de atividades remuneradas de transporte de passageiros não encontra amparo constitucional. Para o caso de serviços de transporte remunerado oferecidos por empresas como a Uber, o Legislativo brasileiro promoveu a Lei nº 13.640/2018, a fim de regulamentar a atividade, alterando a Lei nº 12.587/2012 que, por sua vez, institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU).
Desse modo, como já apontado, foi incluída a definição de “transporte remunerado privado individual de passageiros”: serviço remunerado de transporte de passageiros, não aberto ao público, para a realização de viagens individualizadas ou compartilhadas solicitadas exclusivamente por usuários previamente cadastrados em aplicativos ou outras plataformas de comunicação em rede. Antes da alteração, a definição mais próxima era de “transporte motorizado privado”, sendo o meio motorizado de transporte de passageiros utilizado para a realização de viagens individualizadas por intermédio de veículos particulares. Percebe-se as diferenças dos conceitos, justificando o apelido de “Lei do Uber” atribuído por muitos à Lei nº 13.640/2018.
Antes de se aprofundar na “Lei do Uber”, imperioso entender as distinções do Sistema Nacional de Mobilidade Urbana da PNMU, previstas no artigo 3º da Lei nº 12.587/2012. Nessa esteira, diz-se que os modos de transporte urbano se diferenciam entre os motorizados e os não motorizados – por lógica, somente o primeiro nos importa neste momento, sendo definido pela norma como “modalidades que se utilizam de veículos automotores”. Em seguida, os serviços de transporte urbano são classificados quanto ao seu objeto (de passageiros ou de cargas), quanto à característica do serviço (coletivo ou individual) e quanto à natureza do serviço (público ou privado).
De fato, pela conjugação desses conceitos, não há distinção quanto à espécie de veículo, bastando que o serviço seja operado por meio de um veículo automotor que, na inteligência da Lei nº 9.503/1997 que instituí o Código de Trânsito Brasileiro (CTB), editado pela Lei nº 14.071/2020, significa “todo veículo a motor de propulsão que circule por seus próprios meios, e que serve normalmente para o transporte viário de pessoas e coisas, ou para a tração viária de veículos utilizados para o transporte de pessoas e coisas. O termo compreende os veículos conectados a uma linha elétrica e que não circulam sobre trilhos (ônibus elétrico).”
Para que se faça a distinção entre os tipos e as modalidades veículos automotores é necessário estabelecer sua espécie, vide rol encontrado no artigo 96, inciso II, alínea “a”, do CTB. Assim, deveria a PNMU ou a “Lei do Uber” prever expressamente a espécie “automóvel”, ao invés de fazer uso do gênero “veículo automotor”. Até então é possível concluir por uma interpretação jurídica que sustenta o argumento da Uber.
Adiante, foi estabelecido pela Lei nº 13.640/2018 que compete exclusivamente aos Municípios e ao Distrito Federal regulamentar e fiscalizar o serviço no âmbito dos seus territórios, sendo que, nesse mister, deverão observar algumas diretrizes pré-definidas em vistas da eficiência, eficácia, segurança e efetividade na prestação do serviço (artigo 11-A da PNMU), além do preenchimento de condições que devem ser exigidas do condutores (artigo 11-B da PNMU). In casu, a gestão de São Paulo implementou a regulação do serviço dentro da cidade por meio do Decreto nº 56.981/2016, com relevantes alterações por decretos posteriores, em especial os de nº 58.595/2019 e 62.040/2022.
Nada obstante à preferência de terminologia do legislador, forçoso o reconhecimento de que a redação da “Lei do Uber” (replicada no decreto estadual) carece de maior tecnicidade. Nesse sentido, quanto às condições para exercício da atividade, destaca-se a nomenclatura e a exigência a que o motorista possua habilitação na categoria B ou superior. O termo “motorista”, apesar de não estar conceituado no CTB, faz alusão aos condutores de veículos motorizados (sem distinção de espécie).
Curiosamente, há apenas 15 constatações dessa terminologia no código – em sua maior parte por força da Lei nº 12.619/2012, que alterou o CTB para dispor sobre o exercício da profissão de “motorista profissional de transporte rodoviário coletivo de passageiros ou de transporte rodoviário de cargas”. Soma-se a isso a inteligência da Lei nº 10.350/2001 que alterou o CTB para incluir a obrigação de realização de exame psicológico pelos “motoristas profissionais”
[2] sem restringir quanto à espécie de veículo, entre outras leis de matéria análoga que incluíram o termo “motorista” no código, cujas regras também são aplicadas a todos os condutores, independentemente da espécie do veículo. Por derradeiro, importante reconhecer que não há, no código de trânsito, a palavra “motociclista” ou outro termo análogo.
Portanto, respeitados entendimentos diversos, quando a Lei nº 13.640/2018 menciona o termo motorista, este não pode ser exclusivo dos condutores de automóveis, ao passo em que nenhuma norma de trânsito no Brasil restringe seu alcance à espécie automóvel. É necessário, mais uma vez, que as leis sejam específicas quanto às espécies de veículos automotores sobre os quais são aplicadas.
Por outro lado, o segundo detalhe parece fazer o corte quanto à espécie “automóvel”, deixando mais claro o espírito do legislador quando da sua edição. Isso porque o condutor habilitado apenas na categoria B não pode conduzir motocicletas, sendo necessário, para tanto, habilitação também na categoria A. Porém, indaga-se: e se o condutor possuir habilitação em ambas as categorias, sob a classificação “AB”, estaria este condutor autorizado ao exercício da atividade por motocicleta?
Sem prejuízo do que dispõe o princípio da especialidade, a hermenêutica jurídica responde que deve ser respeitada a soberania do códex de trânsito quanto aos requisitos para condução de motocicletas, não podendo a “Lei do Uber” ou a regulação municipal exigir habilitação sob a classificação “AB” para o exercício por motocicleta, bastando, portanto, a categoria “A”.
Ao refletir sobre essa questão, o resultado lógico é que, de fato, a Lei nº 13.640/2018 foi editada levando em consideração a plataforma Uber e suas concorrentes, as quais, à época, ofereciam o serviço somente na modalidade de veículos. Logo, fazia sentido exigir habilitação na categoria “B”, destinada a veículos. Todavia, por que a lei específica previu, em seu texto, um requisito já previsto no CTB e que, logicamente, deveria ser cumprido pelos condutores cadastrados nas plataformas?
Essas indagações revelam uma verdadeira redundância regulatória, pois bastaria que a Lei nº 13.640/2018 fixasse como requisito para o exercício da atividade o cumprimento das exigências do CTB, o que atribuiria a característica de adaptabilidade da regulação conforme eventuais mudanças no nosso Código de Trânsito.
Esse cumprimento da norma maior já era previsto nos termos de uso da Uber, que sempre exigiu o compliance dos condutores com as normas de trânsito em âmbito nacional para exercício da atividade por meio da plataforma. Como mencionado, essa redundância foi replicada no decreto na forma de requisitos essenciais para obtenção da inscrição municipal [3].
É por esse motivo que corroboro com a tese de que resposta regulatória tenha um olhar voltado à novidade tecnológica que se encontra ao fundo das aplicações. Afinal, boa parte dessas novidades são, na verdade, uma “duplicação” de algo já consolidado na sociedade (no caso, o serviço de táxi), porém com contornos operacionais que encontram uma insuficiência ou um vazio regulatório no ordenamento jurídico vigente, dando origem à uma verdadeira transformação do Direito.
Compraz se concluir que a Lei nº 13.640/2018, apesar de apelidada de “Lei do Uber”, não evoluiu no mesmo ritmo da própria plataforma. Tem-se, aqui, um célebre exemplo do intitulado “pacing problem”, fenômeno que deve ser levado em consideração nas discussões regulatórias nos tempos da Indústria 4.0. Já a Lei nº 12.857/2012, que institui a Política Nacional de Mobilidade Urbana, foi mais astuciosa ao estabelecer conceitos menos engessados, sendo juridicamente possível sustentar a atividade objeto da discussão na definição de “transporte remunerado privado individual de passageiros”.
E então, nessa divergência de ideias e assimetria de informações, ambas as partes se deparam em um “ambiente de guerra”. Intensificando esse ambiente, vale destacar que, por coincidência ou não, a Prefeitura de SP está lançando um aplicativo para “concorrer” com a Uber e outras plataformas, chamado “MobizapSP” [4], que promete menores custos aos condutores e passageiros, vide comentários elaborados pelo meu colega Daniel Reis.
Será que ainda há tempo de um desfecho pacífico? Certamente sim, a exemplo da Lei nº 17.879, de 30 de dezembro de 2022, editada pelo governo da cidade de São Paulo, que institui o “Programa Sampa Sandbox”, promovendo um ambiente experimental para inovações científicas, tecnológicas e empreendedoras, garantindo, para a Uber, segurança jurídica acerca da legalidade da atividade. A tecnologia e seu avanço vertiginoso é um axioma que não pode ser ignorado ou postergado. Seja qual for o ambiente escolhido, é certo que os espaços regulatórios devem ser construídos e preenchidos com diálogo, não guerras.
[1] Disponível em: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2023/01/se-a-uber-quiser-guerra-com-a-cidade-de-sao-paulo-tera-diz-prefeito-ricardo-nunes.shtml Acesso em: 24 maio 2023. [2] Lei nº 10.350/2001. Altera a Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 – Código de Trânsito Brasileiro, de forma a obrigar a realização de exame psicológico período para os motoristas profissionais. (grifou-se). [3] Cadastro Municipal de Condutores (CONDUAPP), cujas exigências estão previstas no artigo 15-A, inciso I, do Decreto nº 56.981/2016. [4] Disponível em: https://mobizapsp.com.br/. Acesso em 24 maio 2023.
Conheça o Autor
Marcos Ricardo Castilho Javarotti (marcosricardo@miller.adv.br) é Advogado na Advocacia Ruy de Mello Miller e Especialista em Direito Digital e Compliance pela Faculdade Ibmec São Paulo (2020).
É integrante do Núcleo de Direito Público, com atuação em matérias de Direito Digital, Regulatório, Administrativo e Propriedade Intelectual, aplicando soluções em casos de Proteção de Dados Pessoais, Fraude Digital, Contratos de Software, Transportes e Logística, Licitações e Contratos Administrativos, Regulação e Agências Reguladoras, Direitos Autorais e Propriedade Industrial, entre outras.
