ANTAQ abre consulta pública para o arrendamento definitivo do terminal de contêineres do Porto de Itajaí e recoloca em debate os limites da concorrência no setor portuário

A Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) comunicou a abertura de uma consulta pública destinada a obter subsídios para promover a melhor estruturação do arrendamento do terminal ITJ01, localizado no Porto Organizado de Itajaí (SC). O projeto representa uma das mais relevantes iniciativas recentes de infraestrutura portuária no segmento de contêineres, tanto pelo porte dos investimentos previstos quanto pelas discussões regulatórias que suscita em matéria de concorrência.

Segundo os estudos que acompanham a modelagem, estima-se que a futura arrendatária obtenha aproximadamente R$ 27,2 bilhões em receitas tarifárias ao longo do contrato. Destaca-se que o contrato possui um prazo de vigência inicial de 25 anos, podendo ser prorrogado sucessivamente até o limite legal de 70 anos. 

Principais características do projeto

O arrendamento compreende a exploração de aproximadamente 295 mil m² de área pública destinada à movimentação e armazenagem de cargas conteinerizadas e carga geral. Os documentos técnicos disponibilizados na audiência estabelecem a previsão de investimentos obrigatórios em infraestrutura, superestrutura, equipamentos e pátios operacionais, além da construção de um novo píer de passageiros em área comum do porto.

O critério de julgamento adotado será o maior valor de outorga. Durante a execução do contrato de arrendamento, se encontra estabelecido o recolhimento de uma parcela fixa mensal de aproximadamente R$ 2,66 milhões, acrescida de remuneração variável vinculada à movimentação de cargas.

Sob o aspecto da qualificação técnica, o edital adota requisitos relativamente objetivos, exigindo apenas a comprovação de visita técnica (ou declaração de pleno conhecimento das condições do empreendimento) e o compromisso de obtenção da pré-qualificação como operador portuário ou da contratação de operador previamente habilitado perante a Administração Portuária.

A garantia de proposta a ser apresentada pelas interessadas foi fixada em aproximadamente R$ 136 milhões, devendo constar a ANTAQ como beneficiária e observar um prazo de vigência de um ano a contar da entrega dos volumes da proposta.

Concorrência como elemento relevante da modelagem

Um tema que vem chamando a atenção na estruturação de projetos portuários é a necessidade de estabelecer ou não restrições a participação de empresas interessadas com participação relevante no mercado. 

Neste contexto, se observa que o porto organizado de Itajaí apresenta elevado grau de especialização na movimentação de contêineres, modalidade que responde por mais de 90% da movimentação local. Atualmente, a operação concentra-se essencialmente entre o Porto Público de Itajaí e o Terminal de Uso Privado Portonave, responsáveis pela quase totalidade da capacidade instalada do complexo.

Nesse contexto, os estudos elaborados pela área técnica da ANTAQ indicam que o futuro terminal ITJ01 desempenhará papel relevante na redistribuição da capacidade operacional da região. As projeções demonstram que sua participação poderá crescer gradualmente até representar aproximadamente 46% da capacidade instalada do complexo portuário, reduzindo proporcionalmente a participação atualmente exercida pela Portonave.

Convém destacar que foi aplicado, neste caso, um conceito de mercado relevante mais amplo, considerando não apenas o Porto de Itajaí, mas também os complexos portuários de Itapoá, São Francisco do Sul, Imbituba e Paranaguá. Essa abordagem reconhece que a concorrência entre terminais de contêineres ocorre em âmbito regional, dada a elevada capacidade de substituição logística existente entre esses portos.

Embora o mercado regional seja reconhecido como relativamente concentrado, especialmente pela participação dos terminais TCP (Paranaguá) e Itapoá, os estudos concluíram que não existe posição dominante estrutural capaz de comprometer a dinâmica competitiva, considerando a possibilidade de redistribuição de cargas entre diferentes instalações portuárias.

Os cenários analisados também indicam que a entrada de um novo operador independente ("bandeira branca") produziria maior diversificação da estrutura concorrencial. Entretanto, mesmo nas hipóteses de vitória de operadores já estabelecidos na região, a ANTAQ concluiu que os indicadores de concentração permaneceriam dentro de níveis compatíveis com os parâmetros tradicionalmente utilizados pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), não sendo identificada necessidade de impor restrições concorrenciais prévias à participação desses agentes.

A discussão não é nova no setor portuário brasileiro e ganhou especial relevância em licitações recentes, como a do Tecon Santos 10, nas quais foram debatidas possíveis restrições à participação de grupos econômicos verticalizados. Contudo, na discussão do porto de Itajaí parece haver um encaminhamento distinto.

A análise técnica reconhece que a integração vertical pode, em tese, criar incentivos para práticas de fechamento de mercado, seja pela priorização de embarcações vinculadas ao próprio grupo econômico, seja pela restrição de acesso de armadores concorrentes à infraestrutura portuária.

Apesar desse risco teórico, os dados levantados pela ANTAQ indicam que a realidade operacional dos portos da Região Sul demonstra comportamento diverso. Os principais terminais verticalizados continuam atendendo parcela significativa de armadores independentes, evidenciando que sua viabilidade econômica depende da prestação de serviços a clientes externos ao grupo controlador.

Sob essa perspectiva, os estudos apontam que a integração vertical tende a produzir importantes ganhos de eficiência, decorrentes da coordenação logística, da redução de custos de transação e da realização de economias de escala, sem que tenham sido identificados elementos suficientes para justificar limitações prévias à participação de grupos verticalizados no certame.

Ainda assim, a modelagem incorpora mecanismo específico de limitação de participação de interessadas, que venham a atuar em consórcio dentro das condições estabelecidas no item 12.1.9 do edital: 

12.1.9. Não será admitida a formação de Consórcio entre empresas de Grupos Econômicos distintos em que ambos, cumulativamente: 

12.1.9.1. Detenham titularidade de exploração de instalações portuárias dedicadas à movimentação e armazenagem de contêineres localizadas nos Complexos Portuários de Itajaí, de São Francisco do Sul, de Imbituba e do Complexo Portuário de Paranaguá e Antonina; e 

12.1.9.2. Atuem no mercado de transporte marítimo regular de contêineres.

Em princípio, esta previsão teria por finalidade evitar a redução artificial da competição no procedimento licitatório de combinados que se amoldem as condições acima, não impedindo, entretanto, a participação individual dessas empresas.

Nesta linha, finalmente, observa-se que o leilão foi ajustado para reduzir de três para dois o número de interessados classificados automaticamente para a fase de viva-voz, buscando, com isso, aumentar a competitividade já na etapa de apresentação das propostas fechadas.

Cumpre destacar a importância de garantir dinamicidade nos arrendamentos portuários, constituindo procedimento céleres, isonômicos e abertos, de forma a atrair não só o maior número de investidores interessados, como também permitir uma rápida inversão de recursos que pode fomentar a indústria regional, que poderá ter a disposição novamente um importante elo da cadeia de comércio exterior. 

Verifica-se, por exemplo, a preocupação de agregar ao projeto a construção de um novo píer de passageiros para atender a demanda por cruzeiros marítimos no local. No entanto, falta ainda a definição de uma autoridade portuária independente que possa priorizar o atendimento dos interesses locais. 

Sem prejuízo, a análise de mercado realizada parece acertar quando escapa da armadilha de soluções demasiadamente restritivas, buscando um modelo que pressupõe a demonstração concreta de riscos concorrenciais e não apenas de existência de estruturas verticalizadas ou da simples presença no mercado. 

Em assim sendo, a consulta pública aberta pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários é uma ótima oportunidade para testar o acerto deste posicionamento, permitindo que interessados tragam críticas e contribuições que podem, ao fim e ao cabo, ajudar a definir o melhor o tratamento que pode ser dado a questão da concentração econômica e integração vertical nos respectivos instrumentos de convocação, evitando, também, maior litigiosidade e demora no início deste importante projeto.