A destruição em território nacional da madeira em não conformidade
O Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) estabelece em sua Instrução Normativa nº 32/2015, no artigo 1º, os procedimentos de fiscalização e certificação fitossanitária de embalagens, suportes ou peças de madeira, em bruto (pallets), que serão utilizadas como material para confecção de embalagens e suportes destinados ao acondicionamento de mercadorias importadas ou exportadas pelo Brasil.
Ainda no artigo 1º, §2º da mesma IN, nota-se a adoção das diretrizes da Norma Internacional para Medidas Fitossanitárias no 15 - NIMF 15[1]. Essa Regulamentação versa sobre “medidas fitossanitárias que reduzem o risco da introdução e disseminação de pragas quarentenárias associadas com o movimento no comércio internacional de material de embalagem de madeira feito de madeira bruta.”.
Assim, quando os materiais mencionados não obedecerem os referidos procedimentos fitossanitários, o artigo 31 da mesma Instrução Normativa os denomina como elementos em “não conformidade”, conforme a lista exposta nos seus incisos incisos:
Art. 31. Para efeito desta Instrução Normativa, entende-se como não-conformidade:
I - presença de praga quarentenária viva;
II - sinais de infestação ativa de pragas;
III - ausência da marca IPPC ou de certificação fitossanitária que atenda aos requisitos exigidos por esta Instrução Normativa;
IV - irregularidade na marca IPPC aplicada; ou
V - irregularidade no Certificado Fitossanitário ou no Certificado de Tratamento chancelado pela ONPF, quando for o caso.
Sobre o assunto, portanto, a polêmica que aflige alguns importadores envolve a possibilidade de destruição da madeira em não-conformidade quando ocorrida alguma das situações listadas acima.
Isto porque a Receita Federal tende a recusar administrativamente os pedidos dos importadores para a destruição da madeira em não conformidade (em maioria, pallets) no território nacional, em regra insistindo em determinar a imediata remessa do referido material ao exterior no prazo de 30 dias, conforme previsto pelo caput do artigo 46 da Lei 12.715/2012 (alterado pela Lei 13.097/2015).
Ocorre que tal dispositivo, apesar de servir como base para a negativa da aduana, traz em seus parágrafos a efetiva possibilidade de a Receita Federal (órgão anuente) determinar a destruição do referido material “quando julgar necessário” (§1º), bem como o fato de que a madeira está “sujeita à devolução ou à destruição” (§2º e §3º).
Além disto, a Instrução Normativa do MAPA, dentro dos limites da sua finalidade, não veda a destruição da madeira e não afasta o direito subjetivo de adoção desta providência, desde que, por óbvio, se observe a análise da probabilidade de disseminação de praga.
É fundamental ainda a análise do item 4.6 da Norma Internacional para Medidas Fitossanitárias no 15 - NIMF 15 que rege a IN 32/15:
“Quando o material de embalagem de madeira não apresenta a marca exigida, [...], a ONPF deveria agir de acordo e, se necessário, uma ação de emergência pode ser tomada. Esta ação pode ser em forma de detenção enquanto a situação está sendo resolvida e, em seguida, conforme apropriado, remoção de material com não conformidade, tratamento, DESTRUIÇÃO (OU OUTRO DESCARTE SEGURO) ou reembarque”.
Neste sentido, e principalmente com base na possibilidade expressa no disposto §3º do artigo 46 da Lei 12.715/12, é que os importadores têm buscado o poder judiciário para conquistarem a autorização de destruição de pallets de madeira identificados pelas respectivas Alfândegas sem a certificação de tratamento fitossanitário.
E os Tribunais Regionais Federais, em regra – sendo o TRF3 um pouco mais resistente –, tendem em sede de mandado de segurança determinar a autorização da destruição da madeira em não conformidade, ainda em território nacional.
Em decisão que mantém a concessão de segurança proferida em 1ª instância, o Desembargador Federal do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (São Paulo e Mato Grosso do Sul), Johonson Di Salvo afirma:
3. O fato de a IN-MAPA 35/15 não prever a possibilidade dessa destruição em nada afeta o entendimento, porquanto não é possível à norma administrativa restringir opção conferida aos administrados que está expressamente prevista pela lei, a qual objetiva regulamentar procedimentos. O § 3º do art. 46 não deixa ao puro alvedrio da Administração qual medida adotar; ao contrário, a norma efetivamente dispõe sobre a possibilidade de o importador destruir ou devolver no prazo legal as unidades de suporte ou de acondicionamento não autorizadas a ingressar no país, aí sim, sob pena de sanção.”
(TRF3, REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL - 0004618-28.2016.4.03.6104, SEXTA TURMA, Rel. Desembargador Federal Johonsom Di Salvo, julgado em 22/06/2017)
No TRF2 (Rio de Janeiro e Espírito Santo) e TRF4 (Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul), o fundamento é basicamente o mesmo: o texto do §3º do artigo 46 da Lei 12.715/12.
Já no TRF1 (Estados da região Norte, Mato Grosso, Goiás, Distrito Federal, Tocantins, Maranhão, Piauí, Bahia e Minas Gerais) e no TRF5 (Alagoas, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Sergipe) não se localizou jurisprudência a respeito do assunto até a data da publicação deste texto.
Abaixo alguns precedentes que concedem a autorização de destruição da madeira “em não conformidade”:
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DESTRUIÇÃO DE SUPORTE DE MADEIRA. DESCUMPRIMENTO DE NORMAS DE CERTIFICAÇÃO FITOSSANITÁRIA.
1. Segundo alega a sociedade impetrante, ora apelada, a Instrução Normativa nº 32/2015 do Ministério de Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) ao regulamentar apenas a devolução de embalagens ao exterior, deixando de regulamentar a destruição de embalagens em território nacional teria incorrido em verdadeira omissão ilegal, na medida em que a lei brasileira (art. 46, §3º, da Lei 12.715/2012) e a normativa internacional (item 4.6 da NIMF 15) autorizam a destruição de embalagens sem certificação fitossanitária em território nacional.
2. O art. 46, § 3º, da Lei 12.715/12, modificado pela Lei nº 13.097/2015, dispõe que as unidades de suporte ou de acondicionamento para transporte em desacordo com a legislação relativa à saúde, metrologia, proteção ao meio ambiente, controles sanitários, fitossanitários e zoossanitários estão sujeitas à devolução ou à destruição. Nada obstante, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) por meio da Instrução Normativa nº 32/2015 disciplinou apenas a devolução das embalagens e suportes de madeiras em desconformidade com normas fitossanitárias.
3. Comprovado que a sociedade informou os exportadores a respeito das exigências vigentes no país; que após a autuação buscou devolver os suportes de madeira, mas não obteve êxito e que foi autuada por meio dos Termos de Ocorrência nº 140/2016 e 146/2016 por ter infringido norma administrativa editada pelo MAPA (IN MAPA nº 32/2015) em decorrência da inexistência de certificação nos suportes de madeira que foram utilizados como embalagem para os produtos importados, torna-se evidente que a exigência de devolução dos suportes é medida desmedida, sendo certo que a destruição está albergada na Lei nº 12.715/12, conforme fundamentou o juízo na sentença recorrida.
4. Prejudicada a análise da petição em que foi deferido, em parte, efeito suspensivo à sentença recorrida, na forma do art. 1.012, § 3º, do CPC;
5. Remessa necessária e Apelação da União desprovidas.
(TRF2 – 0001784-24.2017.4.02.0000. Turma Especial III – Administrativo e Cível. Relatora Edna Carvalho Kleemann. 13/09/2017)
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR. IMPORTAÇÃO DE MERCADORIA. EMBALAGENS DE MADEIRA EM DESACORDO COM NORMAS FITOSSANITÁRIAS. DESTRUIÇÃO. POSSIBILIDADE.
1. A Lei nº 12.715/2012 autoriza tanto a devolução quanto a destruição das embalagens que não se enquadram nas normas de proteção fitossanitária.
2. Em situações em que o legislador confere à autoridade administrativa duas alternativas de atuação, optando pela mais gravosa ao administrado, é preciso apontar as razões de fato que a levaram a essa escolha. A autoridade administrativa precisa descrever as razões de fato e de direito que a fizeram concluir que essa opção (devolução das embalagens à origem), que é mais gravosa ao administrado, embora esteja prevista na legislação que rege a matéria, era a melhor para o caso concreto. Se não o faz, seu ato é nulo por ofensa aos princípios da razoabilidade, ampla defesa e do contraditório.
(TRF4 - AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 5022035-50.2019.4.04.0000. Quarta Turma. Relator Ricardo Teixeira do Valle Pereira. Data da decisão 14/08/2019)
TRIBUTÁRIO. ADUANEIRO. IMPORTAÇÃO. MERCADORIAS ARMAZENADAS EM SUPORTES DE MADEIRA. MARCA IPPC. AUSÊNCIA. INº 32/15. REEXPORTAÇÃO. DESNECESSIDADE. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE.
Não tendo sido apresentadas razões de fato que justifiquem a opção administrativa pela reexportação dos pallets de madeira sem a marca IPPC ao país de origem, cabe a revisão de tal decisão em atenção às diretrizes inerentes ao princípio da razoabilidade, de forma a assegurar ao importador a adoção de medida igualmente prevista na legislação de regência, menos gravosa e igualmente eficaz na hipótese em apreço, qual seja, a destruição dos pallets.
(TRF4 - REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL nº 5003017-05.2018.4.04.7008. Segunda Turma. Relatora Maria de Fátima Freitas Labarrère. Data da decisão 13/08/2019)
Conclui-se, portanto, que é perfeitamente viável a destruição da madeira classificada como “em não conformidade” em substituição ao custoso envio do material de volta ao exportador estrangeiro, quando, após analisado o material, for constatada a ausência de pragas vivas e da possibilidade de disseminação destas, conforme regulamentado pela mesma legislação mencionada neste texto.
Entretanto, considerando que na maioria das situações os objetos estão apenas ausentes de certificações burocráticas não possuindo qualquer ameaça ambiental, deve-se obedecer o §3º do artigo 46 da Lei 12.715/12, dispositivo equivocadamente interpretado pela aduana, mas felizmente empregado pelo Judiciário através de seus Tribunais Regionais, tanto em primeira quanto em segunda instância.
[1] Regulamentação de Material de Embalagem de Madeira no Comércio Internacional, da Convenção Internacional para a Proteção dos Vegetais, da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura - CIPV/FAO
