Limites à regulamentação de serviços de mobilidade urbana individual pelos Municípios

Os serviços de transporte compartilhado representam uma realidade em grandes centros do país. Trata-se da quebra de um paradigma importante do mercado. A propriedade deixa de ser a vertente maior, sendo substituída pouca a pouco pelo uso racional e coletivo dos bens.

Como normalmente acontece no Brasil, a regulação dessas novas atividades vem acontecendo a posteriori, o que muitas vezes prejudica a entrega da melhor solução. O amplo debate é importante para evitar contingências e abusos, conforme se pode observar na experiência recente do uso de carros particulares cadastrados em aplicativos para o transporte individual de pessoas.

O fato parece se repetir nesse momento. A prefeitura de São Paulo editou o Decreto n°. 58.750/19 que propõe a regulamentação provisória do serviço de compartilhamento e do uso dos equipamentos de mobilidade individual auto propelidos, patinetes, ciclos e similares elétricos ou não.

A cidade de São Paulo não está isolada na tentativa de regulamentação da atividade econômica em questão. A “febre” dos patinetes elétricos é um fenômeno global, de modo que em diversos lugares foram estabelecidas normas para a utilização desse equipamento.

O Estado de Nova York simplesmente proibiu a utilização dos patinetes elétricos, enquanto outros lugares como Paris, São Francisco ou Uruguai decidiram restringir a sua circulação nas calçadas. Cabe destacar que a cidade de Paris dispôs um período de adaptação, aplicando a regra de restrição somente após setembro de 2019.

Igualmente, não existe um consenso sobre a obrigatoriedade ou não do uso do capacete, limite de velocidade, idade mínima, necessidade de licença do usuário e necessidade de autorização das empresas para a respectiva operação. Existe um campo em aberto que depende ainda de um consenso.

Sobre o tema é preciso considerar que o município tem competência para legislar sobre matérias de interesse local[1], dispondo sobre as políticas de desenvolvimento urbano de forma a atender as funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes[2]. O Estatuto da Cidade surge como referência para a política de desenvolvimento urbano, estabelecendo a obrigatoriedade de constituição dos planos diretores pelos municípios e a aplicação de uma série de instrumentos, como a regularização fundiária, democratização da gestão urbana e mobilidade urbana.

A execução da política urbana pelos municípios passa pela oferta de transportes e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população, conforme as características locais, sendo importante notar que é de competência da União estabelecer as diretrizes para o transporte e mobilidade urbana. Cabe perquirir, assim, se o município de São Paulo teria a competência para editar a norma destacada acima, e em qual extensão, até porque não existe, nesse decreto, a referência expressa à uma lei.

O tema da regulamentação do serviço de locação de patinetes elétricos é justo e precisa ser ponderado à luz de uma política de mobilidade urbana, não sendo possível dizer que prevalece simplesmente o princípio da livre iniciativa na hipótese em questão.

Este é um problema relacionado à política de ocupação do espaço público e de mobilidade urbana, mas existem outras perspectivas no Decreto Municipal nº 58.750/2019 que podem ensejar discussões, inclusive, sobre a sua constitucionalidade.

O munícipio pode ter invadido a competência privativa da União Federal de legislar sobre o trânsito e transporte, informática e direito civil[3], bem como a competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal de legislar sobre o direito econômico e produção e consumo[4].

Cabe destacar neste artigo dois pontos importantes: trânsito e transporte e informática.

O município deve observar os parâmetros fixados pelo legislador federal, no que tange ao trânsito e transporte. O Código de Trânsito Brasileiro (CTB) e a regulamentação do CONTRAN não trazem qualquer obrigatoriedade sobre o uso de capacete para os usuários de equipamentos de mobilidade individual.

Nessa esteira, o trânsito de veículos deverá atender aos requisitos e condições de segurança estabelecidas na própria lei ou em normas do CONTRAN[5]. A previsão para o uso obrigatório de capacetes se destina tão somente aos condutores e passageiros de motocicletas, motonetas e ciclomotores, conforme dispõe o CTB. Por sua vez, a resolução CONTRAN nº 465/2013 indica quais seriam os itens de segurança obrigatórios à circulação de patinetes, e dentre eles, não se faz presente o capacete.

Portanto, não há qualquer previsão legal para o uso de capacetes em patinetes, cabendo ao Município regular somente a circulação da modalidade de transporte urbano “patinete”, sem extrapolar a competência concedida pela legislação federal. Deste modo, o Município poderia vedar a circulação de patinetes em calçadas[6], mas não tem o condão de criar novas obrigações e ônus cuja atribuição é de exclusividade da União.

Pelo mesmo motivo, não poderia o Município determinar o recolhimento dos patinetes que estiverem estacionados irregularmente[7], quando não há qualquer definição legal do que seria “estacionamento irregular de patinetes”, o que ainda carece de regulação pela União. Ademais, o Decreto determina que as empresas deverão evitar a concentração de patinetes estacionados nos logradouros públicos[8], ao passo que o CTB conceitua logradouro público como o “espaço livre destinado pela municipalidade à circulação, parada ou estacionamento de veículos, ou à circulação de pedestres”. Portanto, o decreto municipal inova em uma disposição dotada de extrema subjetividade e discricionariedade.

Mais grave ainda é a hipótese de recolhimento sem previsão legal. A remoção de veículos não decorre de mera conveniência e discricionariedade do agente público, mas somente de flagrante infração discriminada no CTB, cuja medida administrativa imposta pela legislação federal seja a remoção do veículo. E mais: a remoção deverá ser feita apenas por agente público pertencente aos órgãos ou entidades de trânsito, cuja função tenha sido atribuída por lei, e somente quando a irregularidade não puder ser sanada no local da infração[9]. Em tempo, a mudança de local de estacionamento de um patinete pode ser feita de maneira simples, sanando a irregularidade no próprio local.

Com relação ao aspecto de legislar sobre informática é preciso reconhecer que ao exigir o compartilhamento de dados do aplicativo com as autoridades municipais, o Decreto pode violar a Lei Geral de Proteção de Dados.

Esse diploma dispõe realmente que o tratamento de dados pessoais poderá ser realizado pela administração a execução de políticas públicas previstas em leis, regulamentos, contratos, convênios ou instrumentos congêneres[10]. Todavia, esse tratamento será feito na persecução do interesse público, devendo o ente público informar publicamente, de maneira clara, as hipóteses de tratamento, previsão legal, finalidade (pública), procedimentos e práticas utilizadas, além da nomeação de um encarregado, pessoa que irá atuar como um canal de comunicação entre o ente público, os titulares dos dados e a Autoridade Nacional de Proteção de Dados[11].

Caberia verificar, assim, se as autoridades municipais, em especial as Secretarias Municipais de Mobilidade e Transportes e das Subprefeituras, são capazes de garantir o mesmo nível de proteção aos dados compartilhados pelas empresas de mobilidade urbana, inclusive, pela possibilidade de responsabilização da empresa em caso de vazamento de dados.

Oportuno lembrar que o Marco Civil da Internet já previa que o acesso a determinados dados pelas autoridades administrativas que detenham competência legal para essa requisição é possível[12], mas condicionada a indicação expressa da fundamentação legal e a motivação de acesso aos dados[13]. Portanto, não basta que o agente público simplesmente requisite o compartilhamento dos dados, sem qualquer motivação ou lastro legal.

O progresso da sociedade exige ponderação. O risco do patinete elétrico é mínimo se comparado, por exemplo, a uma arma ou um automóvel. Torna-se pertinente, assim, a reflexão de John Stuart Mill[14] para quem “a única finalidade pela qual o poder pode ser exercido de maneira justa sobre qualquer integrante de uma comunidade civilizada, contra a sua vontade, é impedir que cause danos à outrem“.

Por tudo isso, o aprimoramento da mobilidade urbana deve ser o norte, mas isto deve ser feito respeitando o princípio da legalidade e os fins para que se prestam as instituições. Ao Executivo cabe o papel de incentivo e planejamento, não só o da fiscalização. Ao Judiciário cabe a temperança sem o “sentimento constituinte” definido por Carlos Ari Sundfeld como aquele que é representado por “uma atitude de soberba, construída na base do desprezo aos políticos (´impuros´), que autoriza(ia) os homens do direito (´os puros´) a elaborar, no interior de seu próprio mundo (as academias e os Tribunais), soluções jurídicas para problemas administrativos, econômicos, sociais e de organização política, com relativa autonomia frente à ordem legal editado pelo Poder Legislativo”[15].

[1] Artigo 30, inciso I, da CF.

[2] Artigo 182, caput, da CF.

[3] Artigo 22, incisos I, IV e XI, da CF.

[4] Artigo 24, incisos I e V, da CF.

[5] Artigo 103, da Lei nº 9.503/1997.

[6] Artigos 21 e 24, da Lei nº 9.503/1997.

[7] Artigo 3º, inciso VI, do Decreto Municipal nº 58.750 de 2019.

[8] Artigo 6º, do Decreto Municipal n° 58.750 de 2019.

[9] Artigo 271, § 9º, da Lei nº 9.503/1997.

[10] Artigo 7º, inciso III, da Lei nº 13.709 de 2018.

[11] Artigo 23, da Lei nº 13.709 de 2018.

[12] Artigo 10, § 3º, da Lei nº 12.965/2014.